环境法治建设：人与自然和谐发展的保障

作者：佚名 ,来自：人民网
2007-7-1 2:29:59

    　人与自然和谐相处，是构建和谐社会的一个重要组成部分。党中央把人与自然和谐相处作为构建和谐社会的一个重要组成部分，为解决环境资源保护与经济发展之间的矛盾和环境法治的整体建设奠定了理论基础。
   　　环境法治严重滞后
   　　目前，我国的生态环境形势相当严峻，主要成因除了落后的发展模式、不合理的政策体制、不合理的政绩考核制度外，环境法治滞后也是一个重要原因。主要表现在：对环境立法的发展战略研究不够，头痛医头、脚痛医脚的问题比较突出，环境方面的具有支架性作用的法律至今仍没有制定出来。专项立法尚有很多的空白。如我国现在还没有自然保护区法、土地规划法、土壤污染防治法、环境损害赔偿法、有毒化学物质污染防治法等。
   　　一些法律的内容有名无实。有的环境法规，对严重超标排放污染物的企业，温情脉脉，爱护有加。有人形容有的环境法律是“软法”、“豆腐法”，是“宣言式”法律。还有的机构在起草或者审议事关全局的重要环境法律时，一遇到争议，就采取回避矛盾的态度，制定出来的法规既无害也无大用，浪费了立法资源。
   　　一些法律的内容不能适应形势的需要。如有的机构在起草法律草案时，时至今日还在强化计划经济体制下的行政审批方式，这显然与时代格格不入。此外，有些在计划体制下一些很得当的法律措施，在社会主义市场经济体制下就不适用了。
   　　法规与法律不配套的问题长期得不到有效解决。例如，原大气污染防治法对机动车污染的监督管理作了规定，并明确要求有关机关要制定配套法规具体落实。但是在该法律生效8年之后，有关机构由于种种原因一直未制定配套法规，相关工作无法开展。
   　　法律法规之间存在矛盾甚至是冲突问题。建立和谐有序的法律体系是社会主义法制建设的内在要求。但在目前，有的下位法公然抵触上位法的规定，使法律的尊严受到严重侵犯。例如，有的地方制定土地管理方面的法规，擅自扩大本地政府审批占用耕地的权力；还有的地方擅自规定农村集体所有的土地可以对外商出让、出租；还有的地方在征收排污费、处罚企业的权限等方面“突破”了法律的限制。
   　　在立法实践中，还有另外一种致使环境法律“失效”的情形。例如现行《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》，对保护基本农田作了重要规定，我们曾自豪地将其称之为“世界上最严格的土地管理制度”。但是，一些地方却依据其他文件的规定，违法占用耕地，甚至占用大量基本农田搞开发区建设。这里所称“其他文件”，往往比土地管理法律更有“权威”。1998年新《土地管理法》生效实施后，耕地占补平衡的目标不但没有实现，反而迎来了一些地方乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的新高峰，成为土地资源立法中的一大尴尬。
   　　法律的实施机制存在问题。对于违法的行为，尚不能都做到有法必依、执法必严，违法必究。这在很大程度上助长了环境违法甚至环境犯罪的行为。
   　　推进环境法治进程
   　　从环境资源立法的角度保证和谐社会的构建，需要处理好以下关系：当代人与子孙后代的关系、当前利益与长远利益的关系、局部利益与整体利益的关系、开发利用国内资源与引进国外资源的关系等。具体说来，需要采取如下措施：
   　　环境资源法应当成为独立的法律部门。环境保护法应当具有基本法的地位，由全国人民代表大会通过，成为真正意义上的环境保护“母法”。建议在适当的时机重新制定环境保护法，完成这一历史使命。
   　　由末端治理立法发展到循环经济立法。循环经济是一种新型的经济发展形态，是对传统发展模式的革命。当然，短期内，末端治理立法也能够取得一定的治理污染的效果，但这是一种被动的事后治理方式，往往耗资巨大，而且有时还会出现环境难以恢复的情况。循环经济立法把保护环境、维护生态平衡、节约使用自然资源和促进经济发展的目标结合，标志着环境立法进入了全新的时代。
   　　实现宪法、民法和其他有关法律的生态化。人与自然和谐相处对我国的法治建设提出了新的要求，法治建设应当在法律的生态化方面采取实际行动。环境问题是伴随人类经济社会发展的过程产生的，影响着社会的各个方面，环境问题的广泛性、综合性要求整个法律体系作出合理调整。因此，宪法、民法和其他有关法律也应该进行适当的“绿化”，贯彻全面、协调、可持续发展的科学发展观。
   　　完善现行法律实施情况评估机制。评估的渠道有：立法机关本身的评估、执法机关的评估、人民群众的评估和科研单位的评估。人民群众与科研单位的评估需要强化。政府机构的评估固然重要，但是由于自己评价自己，在某些情况下，其客观性值得研究。人民群众的评估与教学科研单位的评估一般比较超脱，容易讲实话，人才也比较丰富，有自己的优势，但缺点是信息不够及时和完整。因此，要注意发挥各自的优势。只有评估结论是准确、及时、充分的，环境决策和立法才能有稳妥的基础和依据。评估的程序和机构、评估方法、对结论的分析研究等一系列工作都应当明确、具体。
   　　进一步推进环境法律的全面实施。要强化各级人大对环境资源法律实施情况的监督检查。要强化环境执法和环境司法，要强化有关的强制执行制度。强化环境保护领域的公众参与程度，改善我国的环境资源问题，除了要求法律作出相应调整外，更重要的，是要在政府、企业和公众之间形成一股合力。


    现场互动
   　　听众：法律的基本框架已经建立，但还存在有法不依的现象。请问法律监督的地位是什么？如何更好地发挥法律监督的作用？
   　　戴玉忠：检察机关的监督只是法律监督中的一个部分，但不能说检察机关所有的权力都是法律监督。检察机关必须按照宪法和法律的授权和法定的程序进行监督，现在检察机关的监督主要是诉讼中的事后监督，主要局限在刑事诉讼和民事诉讼判决生效后和部分行政执法的监督。总的来说，检察机关的法律监督按照法律的授权开展监督工作取得了一定成绩，但是也存在一定差距和不足。
   　　听众：是否可以成立一个专门的法律评估机构，由司法机关、检察机关和法学家组成，专门从事法律的评估工作？
   　　孙佑海：实际上，法律的评估工作很多，法律评估在发挥作用的同时还要进一步完善，要加强社会中介单位、人民群众的评估，这符合决策民主化、科学化的要求。我觉得没有必要成立一个专门的法律评估机构，一些大学、社会团体只要有法律的允许就可以对法律的实施情况进行评估，反馈到立法机关、执法机关。这方面的政策应该完善，没有必要成立专门的评估机构，但是由什么部门来评估还需要法律的认可。